Los paises continuan sus esfuerzos por brindar la mejor seguridad juridica con el proposito de mejorar la vida de sus ciudadanos, permitir y promover el desarrollo sostenible y colaborar al bienestar y la paz mundial.
Este modesto trabajo busca identificar y resaltar la importante relacion entre los catastros, los registros publicos inmobiliarios y la funcion Notarial.
Se incluyen referencias a la realidad en Puerto Rico y sugerencias de posibles acciones a tomar.
Tabla de contenido
Cuatro pilares de la seguridad jurídica y del desarrollo sostenible. 5
Coordinación entre Catastro y Registro: 13
El tema de la coordinación entre catastro y Registro en Puerto Rico. 20
Conclusiones y Recomendaciones. 24
Introducción
Históricamente, los gobiernos han visto la necesidad de identificar y documentar las características físicas de los inmuebles dentro de su territorio. Una parte importante de los recursos y riquezas de los países se basa en los inmuebles que quedan bajo su jurisdicción. Esta necesidad se ha atendido desde varias ópticas, usualmente inconexas.
El gobierno puede enfocar la documentación de sus inmuebles desde el punto de vista puramente técnico-catastral, creando una administración encargada de identificar gráficamente los inmuebles y atribuirle valores, características y obligaciones. La principal utilidad es la del cobro de contribuciones, para generar fondos que se utilicen para la administración del gobierno. También se puede enfocar la documentación del terreno como una herramienta para el desarrollo social, identificándola para fines de zonificación urbanística, para organizar la prestación de servicios públicos, obras de infraestructura, en consecución del beneficio social. Se pueden observar a los terrenos desde su punto de vista estrictamente comercial, enfocando su valor y su negociabilidad, tanto para fines de operaciones lucrativas, para creación de obras nuevas y proyectos, así como para fines de financiamiento bancario. Finalmente, los gobiernos pueden enfocar los terrenos desde el punto de vista jurídico, atribuyéndole derechos al ciudadano titular, y brindándole protección.
En la realidad práctica, estos enfoques tienen múltiples puntos de encuentro, pero observamos que la fuente de la información relacionada con cada enfoque hacia los terrenos resulta ser diferente, con finalidades y procesos distintos y en ocasiones conflictivos.[1]
En la práctica en nuestro despacho Notarial en Puerto Rico, frecuentemente hemos observado estas discrepancias. Al momento de identificar una finca que va a ser objeto de una transacción, se estudia la descripción legal que surge de los documentos anteriores que provee el requirente y se estudia el Registro de la Propiedad para constatar el titular registral y los derechos asociados. Al observar la situación para fines de contribución sobre inmueble, se estudian los records del catastro, los que en ocasiones reflejan un titular distinto, una cabida, datos o representación gráfica distinta. A la misma vez, el banco financiador puede haber requerido una tasación y un croquis, que contienen la información actualizada del inmueble al presente. Cada fuente de información puede mostrar datos diferentes, surgiendo estructuras y mejoras que existen en la realidad pero que no surgen ni del Registro de derechos ni de los datos del catastro relacionados con las contribuciones.
Entendemos que resulta beneficioso para todos que exista una coordinación de todas las fuentes de información relacionadas con inmuebles en nuestra sociedad. Por un lado, el ciudadano podrá tener plena confianza sobre las características del inmueble que adquiere, el banco financiador podrá confiar en las descripciones del inmueble que garantiza su obligación y simultáneamente el Estado podrá tener actualizada la descripción del inmueble para fines de identificar su dueño y de imponer una contribución que resulte en una distribución equitativa con el resto del país y para adelantar sus proyectos de impacto social.
Independientemente de la tecnología que se utilice para la identificación del inmueble, la permanencia y confiabilidad de los datos dependen de su incorporación a un registro de naturaleza jurídica, que identifique a la persona y le atribuya derechos. Por ello, entendemos que la coordinación entre el catastro y el registro resulta esencial. Entendemos también que esta coordinación debe ser controlada desde el Registro de la Propiedad, que es la entidad responsable de la proteccion de los derechos, la identificación de las personas y la que tiene a su cargo una base jurídica importante.
En Europa se observan diferentes modelos de coordinación entre catastro y registro. Por un lado, el existe el enfoque centroeuropeo, ejemplificado por el sistema alemán, bajo el cual existe total coordinación gráfica y jurídica. Para que pueda existir el derecho tiene que existir la representación gráfica y su inscripción en el registro de derechos, por lo que se crea la total identidad entre ambos.
Por otro lado, existe el enfoque de los sistemas de tradición latina, como el de España, en el que el catastro y el registro tienen objetivos, criterios y funciones distintas. Por un lado, el catastro resulta obligatorio, inclusive pudiendo el gobierno actuar de oficio, y se utiliza para fines fiscales de cobro de contribuciones.[2] El registro de derechos inmuebles resulta ser voluntario y no tiene una base gráfica asociada. De salida se pueden prever choques entre estos dos sistemas: propiedades que aparecen en el registro gráfico fiscal pero no en el registral; discrepancia en la identificación de los titulares, ya que surgen del catastro fiscal (que es obligatorio) pero no del Registro inmobiliario (que es voluntario y tiene un costo); ausencia de actualización de las descripciones y datos en el uno y en el otro, motivadas por los cambios y transacciones en el inmueble.
Esta coordinación resulta importante para promover una mejor seguridad jurídica, siendo el elemento seguridad uno esencial en el desarrollo sostenible de los países, que promueve la equidad, el desarrollo y la paz social, Resulta muy importante trabajar hacia la meta de la coordinación. Este trabajo expondrá los efectos en la publicidad registral y esbozará los problemas encontrados y unas posibles rutas hacia el futuro.
Cuatro pilares de la seguridad jurídica y del desarrollo sostenible
Cada sociedad debe establecer los sistemas que proveerán la seguridad jurídica a sus ciudadanos y a los extranjeros que vengan a realizar negocios e inversiones en su país. Mientras mejor sea la seguridad que el país brinde, mayor será la confianza que se generará y será mayor la inversión local y externa que se motive. Con un buen sistema de seguridad jurídica, se promoverá el bienestar de los ciudadanos, propiciando la paz y con ello el desarrollo sostenible de los países
Entendemos que esta esencial seguridad jurídica se funda en cuatro conceptos o pilares: el Catastro, el Notario, el Registro de la Propiedad Inmobiliaria y Tribunales. En tanto en cuanto estos cuatro pilares sean sólidos, bien organizados y confiables, mejor será la seguridad jurídica y mejor será el desarrollo sostenible. Comenzaremos por observar estos cuatro pilares para luego resaltar la necesidad y conveniencia de promover una coordinación efectiva entre ellos, en beneficio de la sociedad.
- Catastro:
El catastro es la representación gráfica, numérica, literal, estadística y digital de las propiedades. Aspira a proveer la descripción más precisa posible de las circunstancias físicas del inmueble. [3]
Antiguamente se describían las propiedades a base de las observaciones más elementales a las que se tenía acceso, tales como alguna característica física del inmueble (árbol, peña, río) así como a base de los nombres de sus colindantes o los usos a los que se destinaba. A esta descripción literaria luego se le incorporó una referencia a la medida o tamaño, que originalmente se obtenía midiendo con varas, con cadenas, y luego con la ayuda de computadoras. Todos estos métodos permitían una descripción gráfica del inmueble, con coherencia interna, que servía únicamente para fines de su identificación. Pero una descripción o medida que resultara ser perfectamente correcta, podría ubicarse incorrectamente en cualquier ciudad, municipio o país del globo terráqueo. Finalmente ha llegado la tecnología que permite la localización georreferenciada[4] de los datos de un inmueble, utilizando información de satélites o con el uso de “drones”, que brindan una precisión mucho mayor y que permiten la ubicación en un punto específico de globo terráqueo.
La primordial motivación para crear el catastro de inmuebles ha sido la fiscal, que realiza la identificación y tasación de la propiedad de para fines de cobro de contribuciones. Este catastro aspira a tener en sus récords la totalidad de los inmuebles. Generalmente su gestión se encomienda y depende exclusivamente de una agencia administrativa. La inclusión en sus records resulta ser obligatoria, pudiendo generarse de oficio, sin depender de la voluntad del titular. En su creación se utiliza únicamente en forma incidental la titulación, sin una corroboración jurídica inicial de los derechos del titular, sin estudio ni análisis legal y sin corroboración o contrarreferencia de estos datos con lo que pueda surgir del Registro de la Propiedad Inmobiliaria.[5]
Los gobiernos mantienen también representaciones gráficas de inmuebles que se utilizan para fines administrativos específicos, tales como para expropiaciones, diseño y administración de carreteras, acueductos energía eléctrica y otras obras públicas. Éstos planos tienen la única finalidad de permitir que se logren proyectos específicos y guardan escasa relación formal con los otros planos catastrales existentes.
Pueden existir catastros de naturaleza jurídica, que se usan para establecer y proteger los derechos que los ciudadanos puedan reclamar con relación a los inmuebles. Según mencionado anteriormente, en la gran mayoría de los Registros de la Propiedad inmobiliaria no existe ninguna representación gráfica general de los inmuebles cuyo derecho se publican en estos registros. Tan solo aparecerán planos de porciones de terrenos, presentados para motivar y algún propósito específico, tal como segregaciones, desarrollos de urbanizaciones, expropiaciones o similares. En la mayoría de las transacciones no se requiere ni se corrobora al presente la existencia ni la representación grafica del inmueble objeto de la transacción.
Como regla general, la publicidad y protección que brinda el Registro de la Propiedad Inmobiliaria se extiende únicamente a los derechos relacionados con el inmueble pero no a las descripciones ni constancias físicas del mismo. Ante la inexistencia del catastro jurídico se suscitan múltiples conflictos, tales como doble inmatriculación, discrepancia de colindancias, discrepancia en cabidas, y otros.
También existen los catastros multifinalitarios, en los que se integran en una sola base gráfica de datos todos los varios tipos de aplicaciones antes descritas y se unen en una sola dependencia administrativa. De este modo se consolida en un solo sitio la totalidad de la información disponible, existiendo una sola fuente oficial de información sobre los inmuebles, que se utilizará tanto para fines fiscales, administrativos y jurídicos.
Siendo uno de los pilares de la seguridad jurídica, resulta muy deseable mantener un buen sistema de catastro, que integre toda la información disponible y que brinde una mayor precisión en la descripción y ubicación de los inmuebles, buscando la utilización de las nuevas tecnologías. Un catastro efectivo permite acceso a información más confiable y deberá reducir controversias y pleitos asociados con las inexactitudes en la descripción, lo que mejora la seguridad jurídica.
b. El Notario
El Notario constituye el segundo pilar de la seguridad jurídica inmobiliaria. La mera descripción del inmueble, en abstracto, no tiene utilidad ulterior. Resulta necesario atribuirles unos derechos y asociar estos derechos a las personas. Es el Notario el que brinda este enlace.
Es el Notario el “profesional del derecho a quien el Estado ha delegado la función pública de dar fe y autenticidad de los negocios jurídicos que ocurran entre los ciudadanos”.[6]
Nuestro sistema acoge el principio espiritualista de los contratos, por virtud del cual “a lo que quieran las partes obligarse, quedarán obligadas”, con la única limitación de que los pactos no sea contrarios a la Ley, a la moral ni al orden público. Las personas pueden llegar a un acuerdo vinculante mediante acuerdos verbales. Las partes pueden reducir su acuerdo a un escrito, intentando dar a su acuerdo un poco más de permanencia. Un acuerdo escrito informalmente, aún en una servilleta, puede ser perfectamente válido y exigible. Sin embargo puede ser difícil de probar cuando surjan controversias ya que se expone a ataques a su firma, su fecha, a la capacidad para contratar de las partes y aún a la confiabilidad de su contenido. La intervención del Notario al autenticar una firma le añade confiabilidad al acuerdo válido, al dar fe en cuanto a la autenticidad de la firma y a su fecha, eliminando estos dos críticos aspectos de cualquier posible controversia futura.[7]
El documento público Notarial brinda la máxima protección que provee nuestra Ley. En la escritura pública el notario recibe e interpreta la voluntad de las partes, la vierte a un escrito, expresando el detalle de los acuerdos, se firma y se conserva el original por el Notario. La escritura pública hace plena prueba contra terceros, del hecho que motiva su otorgamiento, de su fecha y de las declaraciones contenidas en esta.[8]
La intervención del Notario en una transacción brinda un gran valor añadido en la relación entre las partes. Por operación de la Ley, se presume cierto y correcto todo lo expresado en el documento. Igualmente todo lo allí contenido goza de la presunción de que es legal, ya que pasó por el tamiz del criterio notarial. Como consecuencia de ello, quien ataque lo expresado en el documento tendrá el peso de la prueba. Esto conlleva una gran ventaja procesal ante los tribunales.
Igualmente, el negocio expresado en una escritura pública tiene plena fuerza ejecutoria. Una vez surja de la escritura, pueden ponerse en función todas las consecuencias deseadas por las partes comparecientes, sin necesidad de recurrir a ningún otro trámite administrativo ni judicial.
Por ello, si bien la intervención del Notario no resulta esencial para la creación y validez de los pactos existentes de las partes, su función genera un gran valor añadido en las relaciones jurídicas ya que brinda un alto nivel de confiabilidad y beneficios probatorios en caso de surgir alguna controversia. La función Notarial constituye otro pilar importante para la seguridad jurídica.
c. El Registro:
El tercer pilar de la seguridad jurídica relacionada a los inmuebles es el Registro de la Propiedad Inmobiliaria, El Registro consiste de un sistema de publicidad de títulos de los que surge la constitución, modificación o extinción del dominio y demás derechos reales de inmuebles, con el propósito de dar certeza, confianza y protección a aquellos que descansen en sus constancias.[9] El Registrador recibe documentos confiables (sentencias judiciales o documentos públicos notariales), los califica y los incorpora en los libros a su cargo, de modo que quien los consulte pueda descansar en sus constancias y obtener la máxima protección legal.
La inscripción en el registro inmobiliario es voluntaria y su inscripción es meramente declarativa, salvo muy limitadas excepciones.[10] Sin embargo, existen grandes beneficios por inscripción registral. El derecho inscrito queda publicado a todo el mundo, presumiéndose el conocimiento de sus constancias a todos los efectos legales. La Ley Registral dispone que se presumirá la existencia del derecho en la forma en que es publicado, correspondiéndole el peso de la prueba a quien lo ataque. [11]
El Registro de la Propiedad resulta esencial como método de proveer la mejor garantía al cumplimiento de las obligaciones, ya que permite la creación del derecho real de hipoteca sobre los inmuebles. La hipoteca es de naturaleza constitutiva, por lo que se requiere su inscripción en el Registro para que exista la garantía real. Por ello, la Ley motiva al ciudadano a la inscripción, ya que con ello tiene la posibilidad de acceder al crédito en el sistema bancario, pudiendo así ofrecer su inmueble en garantía.
Finalmente, la existencia de un registro público del que surja inscripción de los derechos reales permite la operación de la plena protección de los derechos publicados. Se presume que los derechos existen en la misma forma en que se publican en el Registro y quien confía en las constancias inscritas se encuentra protegido en su adquisición. La protección al “Tercero Registral” resulta ser un elemento esencial de la existencia del registro. O sea, el registro existe para poder implantar la protección del tercero registral, lo que brinda una gran confianza ya que quien adquiera descansando en esa constancia, quedará plenamente protegido, aún de quien no resulte dueño en la realidad extra registral.
En el esquema de seguridad jurídica, el Registro Inmobiliario constituye un pilar importante. Existe una estrecha relación entre la función del Notario y la del Registro. Ante el primero las partes reciben asesoramiento, dan forma a sus acuerdos y configuran sus derechos, resumiéndose y perpetuándose todo el trámite en una “escritura pública”. Ante el segundo se publican y se protegen esos derechos, con la figura del “Tercero Registral”. Sin embargo, no existe igual relación con el catastro, que afecta a los inmuebles, la unidad básica registral. Si mejora la relación y coordinación entre los catastros y los Registros Inmobiliarios, mejorará la seguridad jurídica.
d. Los Tribunales:
Finalmente, son los Tribunales el otro pilar de la seguridad jurídica. Debe existir un mecanismo accesible y confiable al cual las partes puedan recurrir para dirimir cualquier controversia que surja, con relación a cualquiera de los trámites relacionados con los otros tres pilares. De no existir el mecanismo coercitivo, poco valdría tener una buena descripción, tener bien identificados y adjudicado los derechos a favor de una persona o tenerlos bien publicados a terceros, si después no existiera un mecanismo para obligar al cumplimiento de las normas que protegen esos derechos.
Un buen sistema de Tribunales provee confianza estabilidad y balance entre los pilares que sostienen la seguridad jurídica. La existencia de una entidad que interpretará con justicia e imparcialidad y ágilmente los derechos existentes entre las partes brinda mayor seguridad jurídica.
En conclusión, los cuatro pilares antes discutidos permiten la máxima identificación de los inmuebles, le atribuyen a estos inmuebles los derechos y los asocian a personas titulares, publican estos derechos y de existir cualquier controversia en cualquiera de estos aspectos, provee un mecanismo para su aclaración y para obligar al cumplimiento. Mientras mejor sea la relación, comunicación y coordinación entre estos pilares, mejor resultará la seguridad jurídica, lo que proveerá un mejor ambiente de confianza y con ello se promoverá el desarrollo sostenible.
Coordinación entre Catastro y Registro:
Una vez hemos enfatizado la gran importancia de los elementos individuales que promueven la seguridad jurídica, pasemos a ver en mayor detalle la relación entre estos elementos. Desgraciadamente, observamos que al presente existe una gran falta de coordinación entre las distintas fuentes de derecho asociada con inmuebles, lo que constituye un obstáculo al logro de la máxima seguridad jurídica.
Vemos grandes beneficios en eliminar la duplicidad de datos y representaciones gráficas de los inmuebles. La creación de un catastro multifinalitario, en el que se depositen todos los datos asociados con los inmuebles del país, resulta en una gran eficiencia en el uso de los escasos recursos públicos. Al tener una sola base de datos, ello permite que las distintas agencias hagan mera referencia a los datos centrales y confiables que existan. Igualmente los motiva a mantener esos datos actualizados, de modo que se mantenga vivo y confiable el catastro central.
Al incorporar la nueva tecnología y al unificar los datos de las distintas agencias, existirá una descripción mucho más precisa y actual lo que permitirá mejor publicidad de estos derechos a las personas y mayor protección a los negocios y derechos que puedan existir.
- Mejora el cumplimiento de los principios hipotecarios:
Desde el punto de vista del Registro de la Propiedad, al mejorar la descripción del inmueble mejorará sustancialmente la protección que se brinda al ciudadano. Se afectan varios principios fundamentales del registro de la propiedad[12]:
- El principio de especialidad: Siendo la finca, el inmueble, la unidad básica del Registro, mientras mejor sea su descripción, mientras más detalles, información y representación gráfica se incluya, mejor será la protección que se brinda.
- El principio de publicidad: La incorporación de la tecnología en la descripción de los inmuebles cambia la forma en que se manifiesta el registro a sus usuarios. Al tener disponible representación gráfica del inmueble, quedará mejor publicado los derechos asociados con los inmuebles.
- El principio de fe pública: Al presente la protección que se brinda al tercero registral no se extiende a las constancias físicas del inmueble. Sin embargo, una vez puedan incorporarse todos los datos y beneficios del catastro con el Registro, esta protección si podrá extenderse, lo que se presentará mejor seguridad jurídica y confiabilidad en el tráfico de las transacciones.
En nuestro sistema, la inscripción en el Registro es meramente declarativa. Los derechos con relación a inmuebles se crean, se modifican y se extinguen fuera del Registro de la Propiedad. O sea, al momento en que las partes concretan su acuerdo y en su caso, firman la escritura pública que lo contiene, en ese mismo momento se constituyen, se modifican o se extinguen los derechos. La inscripción en el registro resulta ser voluntaria. Al quedar inscrita la transacción, la protección registral tan solo se extiende a los derechos objeto de la transacción y no a las constancias físicas expresadas.
La aspiración de que se extienda la protección que brinda el Registro a las constancias físicas del inmueble tan solo puede observar en Puerto Rico con relación a las inscripciones del Régimen de Propiedad de Horizontal. Un condómino pudo requerir a la Junta de Condóminos que se destinara un espacio identificado en los planos como área de juego. El Tribunal Supremo expresó:
Los planos archivados en el registro constituyen fuente de obligaciones y derechos entre los propietarios y los condóminos… Consagran gráficamente los derechos de los interesados extendiéndose el ámbito de la fe pública registral a las características materiales del inmueble, según estas han sido representadas por los mismos.[13]
- Coordinación Catastro – Registro en España:
El Catastro Español ha tenido un desarrollo importante en la pasada década. En España ha entrado en vigor la Ley 13 del 2015 que busca integrar la información catastral con los Registros de la Propiedad. Una vez se logre la integración completa, la descripción registral de las fincas será la que surja de los records del catastro. Esto requiere una coordinación de modo tal que se pueda pasar de la mera descripción literaria que surge al presente en los Registros, a la identificación catastral que surge de la agencia administrativa a su cargo, constituyéndose como identificador único y fuente de todos los datos del inmueble.
La Ley 13/2015 ha representado un cambio sustancial a la práctica ante el Registro Inmobiliario.
… [L]a Ley 13/2015 supone una verdadera Ley de Jurisdicción Voluntaria Registral, ya que conlleva la desjudicialización de todos los procedimientos para la coordinación del Registro y la realidad, evitando en la medida de lo posible la intervención de los órganos judiciales.[14]
Se establece un procedimiento a seguir para la conversión de la descripción tradicional que surge del Registro, a la nueva identificación catastral. Si resultaran idénticas las dos, el procedimiento ante el Registro resulta más sencillo, pero si existieran discrepancias, ya sea en cabida, colindancias, mejoras o edificaciones, entonces se crea un trámite ante el propio Registro, con citaciones, recibo de planos y otros datos, para llegar a la nueva y actualizada descripción.
Requiere obligatoriamente la representación gráfica georreferenciadaen una gran cantidad de casos, siendo pre-requisito para inscripción registral, particularmente en todos los casos en que se crean nuevas fincas.
1. Inmatriculación.
2. Reordenación de los terrenos
a) Parcelación
b) Reparcelación
c) Concentración parcelaria
d) Segregación, división, agrupación o agregación
e) Expropiación forzosa o
f) Deslinde
En los demás casos, con ocasión del acceso de un negocio jurídico al Registro o incluso de forma específica, puede aportarse con carácter potestativo. [15]
Con posterioridad, el Registrador extenderá su calificación a la descripción de la finca, examinando la relación entre el documento presentado y las constancias catastrales, asegurando que prospectivamente se mantenga coordinación total entre el Catastro y el Registro de la Propiedad.
El proceso resultará finalmente en un aumento en la seguridad jurídica que brinda el Registro. Según el apartado 5 del nuevo artículo 10 de la Ley 13/2015,
…alcanzada la coordinación gráfica con el Catastro e inscrita la representación gráfica de la finca en el Registro, se presumirá, con arreglo a lo dispuesto en el artículo 38, que la finca objeto de los derechos inscritos tiene la ubicación y delimitación geográfica expresada en la representación gráfica catastral que ha quedado incorporada al folio real. (Enfasis Suplido)
Por tanto, la gran novedad de la Ley es que los datos físicos de la finca, según resultan de la nueva representación gráfica coordinada con el Catastro, pasan a tener la plena protección del “tercero registral”. En el futuro, con relación a las fincas ya adaptadas a la nueva descripción catastral, quien adquiera derechos reales relacionados con ellas podrá gozar de las presunciones de existencia y pertenencia a su titular.
- Red Catastro Registro OEA
Una entidad regional que ha asumido un rol activo en la coordinación entre los catastros y Registros ha sido la Organización de Estados Americanos (OEA).
Los orígenes de la Organización de Estado Americanos se remontan al 1889, siendo el más antiguo sistema institucional internacional. Al presente agrupa 35 estados independientes de las Américas y constituye el principal foro gubernamental, político, jurídico y social del hemisferio. Su propósito es el de lograr un orden de paz y de justicia, fomentar la solidaridad, robustecer la colaboración y defender la soberanía, integridad territorial y la independencia de sus países miembros.[16]
El fortalecimiento de la gobernanza de la tierra es una necesidad crítica de la gestión pública en América Latina y el Caribe. La inadecuada administración de la tierra en los países de la región tiene el efecto de limitar el desarrollo de mercados inmobiliarios, afecta adversamente a la recaudación de impuestos, impacta el logro y la velocidad de los programas de vivienda. La región enfrenta desafíos importantes en cuanto a la informalidad en la tenencia de la tierra. Las deficiencias en la información sobre la tierra resultan en un serio obstáculo en la regularización de la propiedad en comunidades de bajos ingresos. Los procesos y sistemas de titulación, de catastros y registros tienen un impacto directo en la solución de esto problemas.
Por ello, entre sus iniciativas la OEA ha creado la Red Interamericana de Catastro y Registro. Se ha creado un de Grupo de trabajo que se ha dado a la tarea de identificar las leyes vigentes en cada país, ha iniciado una evaluación de la situación y promueve reuniones y actividades que generen los intercambios de información y experiencias que ayuden a mejorar la situación con el propósito final de que se produzcan iniciativas para apoyar y promover la coordinación de catastro y registro. [17]
Se han celebrado sesiones anuales en Washington, Panamá, Uruguay y Colombia que han contado con la asistencia de un total de 25 países, 18 estados miembros de la OEA, 12 agencias nacionales del Registro de la Propiedad, con la participación de funcionarios del Banco Mundial, del Banco Interamericano de Desarrollo, de la FAO (The Food and Agriculture Organization de la Organización de la Naciones Unidas) así como invitados la Unión Internacional del Notariado (UINL), de la “Dirección General del Catastro del Ministerio de Hacienda” de España, del Colegio de Registradores de España y de la Federación Internacional de Agrimensores.
Se ha discutido que históricamente y con pocas excepciones en la región, los catastros y los registros han sido en la práctica dos agencias de gobierno separadas, con funciones separadas y con poca o ninguna coordinación ni interoperabilidad. Se ha detectado que más del 40% de la totalidad de los terrenos de los países de la región no aparecen en el catastro y en el Registro y no existe comunicación alguna entre las dos instituciones. [18]
Por ello, cada vez más existe la realización de la necesidad de incrementar la interrelación entre las funciones del catastro y registro, por fines fiscales, económicos, y sociales, entre otros. Los sistemas públicos que salvaguardan la certeza física y jurídica de uno de los componentes del Estado (territorio), el catastro con la identificación física del territorio y de las propiedades, y del Registro de la Propiedad con la seguridad jurídica de posesión de la tierra y los bienes sobre esta, son dos gestiones fundamentales de la administración pública eficiente y transparente del Siglo XXI.
Entendemos que iniciativas como las de la Red Interamericana de Catastro y Registro deben apoyarse para proteger el medio ambiente, expandir la transparencia de los Registros de Propiedad, y para facilitar planeación y crecimiento urbano. El fortalecimiento e interrelación del catastro y registro de la propiedad como gestiones básicas de las administraciones modernas de la región que contribuyan al fortalecimiento del estado de derecho, la democracia y el desarrollo socioeconómico.[19]
El tema de la coordinación entre catastro y Registro en Puerto Rico
Desde el año 1991 se encuentra en vigor la ley que creó al Centro de Recaudación de Ingresos Municipales (CRIM), separando sus funciones de las del Departamento de Hacienda y dándole el control a los Municipios. [20] La Ley le encomienda al CRIM el “poner al día y mantener actualizado el catastro de propiedad inmueble de cada municipio, y mejorar y hacer más eficientes los sistemas de cobro y recaudación de dichas contribuciones”[21]. Corresponde a su Junta de Gobierno Aprobar los planes de trabajo para actualizar y mantener al día el catastro general de propiedad inmueble. [22] “Las funciones relacionadas al manejo y mantenimiento del catastro y los sistemas integrados de información contributivos… serán intransferibles, indelegables e inseparables del Centro.”[23]
Las funciones del catastro en CRIM son fundamentalmente de tipo fiscal, creando y actualizando unidades de inmuebles y atribuyéndole un valor, con el fin de cobrar contribuciones para los Municipios. En nuestra experiencia, para el trámite administrativo de creación o modificación de entidades contributivas en el catastro se observa muy poco rigor jurídico. Inicialmente se solicitan documentos que muestren el derecho de la persona que pide el trámite catastral pero sin corroboración ni conexión con otras agencias de gobierno tales como la oficinas de permisos (OGPe o de los municipios) ni del Registro de la Propiedad inmobiliaria. El único propósito del CRIM es el de identificar y crear la entidad contributiva para que comience a imponerse y cobrarse la contribución correspondiente.
Para nuestra sorpresa, examinamos la “Ley del Catastro de Puerto Rico” que desde el año 2000 crea un catastro multifinalitario y multidisciplinario, con el nombre de “Sistema de Información y Gerencia Catastral de Puerto Rico” (“Land Information Management System” o LIMS) bajo la autoridad y responsabilidad del CRIM. [24] Tiene el propósito de mantener una base catastral digitalizada para crear un inventario geográfico de toda la isla que brinde la oportunidad de promover la interacción entre industria privada y los organismos del gobierno local, de Estados Unidos y a nivel internacional, aspirando a que los datos de este catastro se conviertan en el mapa base oficial del Gobierno de Puerto Rico.
La Ley requiere que se presente un plano de mensura levantado por un profesional autorizado para toda creación o modificación de inmuebles. También requiere un plano de mensura “para la primera transacción de dominio de una parcela o finca que ocurra luego dela vigencia de esta Ley y sus reglamentos”. [25] Impone al Registro de la Propiedad y al CRIM la obligación de consignar en sus asientos los datos catastrales a los fines de “lograr en el futuro una uniformidad de datos catastrales, registrales y tributarios”[26]
No tenemos conocimiento de que las disposiciones de la Ley del Catastro Multifinalitario se hayan puesto en práctica. Con relación al catastro en Puerto Rico, tan solo podemos mencionar que desde el año 2004 se ha requerido a los Notarios la radicación de una planilla informativa de CRIM.[27]
Desde el año 2012 se encuentra en vigor la Ley que dispone que el Notario viene obligado a incluir en las escrituras públicas que contengan transacciones sobre inmuebles el número de catastro que le informen las partes. [28]
Desde que empezó su operación en el año 2017, el sistema de inscripción electrónica Karibe incluye la expresión del número de catastro de CRIM. La Ley requiere expresamente que se incluya el número de catastro desde el momento de la presentación del documento para tramitación,[29] en la primera inscripción de toda finca[30] y en la tramitación de un expediente de dominio. [31] Adicionalmente, el sistema Karibe permite hacer búsquedas de los inmuebles inscritos utilizando el número de catastro.
Sin embargo, estos requisitos de referencia al catastro resultan ser aislados e inconexos. No conocemos que exista interacción entre los datos que se brindan al CRIM, al Departamento de Hacienda y al Registro de la Propiedad, a pesar de que ante las tres oficinas se requiere básicamente la misma información. En la práctica, como parte de los trámites relacionados con el otorgamiento de una escritura relacionada con una transacción con un inmueble, los Notarios tenemos que preparar y radicar planillas informativas separadas para CRIM, el Departamento de Hacienda[32] y, al momento de presentar una transacción de inmuebles en el Registro de la Propiedad bajo el sistema Karibe, tenemos que brindar por separado nuevamente toda la información. Existe la tecnología y se encontraría disponible para crear una sola “base de datos” que incluyeran todos los datos requeridos por todas las agencias interesadas en información relacionados con transacciones de inmuebles. Hemos propuesto la creación de un “Indice único” con el que los Notarios podamos cumplir con brindar la información requerida por todas las agencias en un solo documento. Resaltamos que en adición a los fines fiscales y jurídicos, la información que sometamos pudiera utilizarse otros fines públicos tales como prevención de delitos por el Departamento de Justicia, recopilación de datos geográficos y demográficos de interés para la planificación urbana o el departamento de la vivienda, recopilación de datos del tipo y valor de las transacciones de interés al Comisionado de Instituciones Financieras.
Al presente el tema de la actualización del CRIM se encuentra nuevamente en trámite. El 12 de febrero de 2019 se ha firmado la Ley número 6 de 2019.[33] Se dispone la tasación voluntaria de los inmuebles, contratada por el propio contribuyente, permitiendo la deducción de las contribuciones a pagar el monto de los gastos incurridos en la tasación del inmueble, eliminando el riesgo de pago de contribuciones retroactivas. Esta Ley constituye un esfuerzo por actualizar los récords de CRIM utilizando los fondos que los propios contribuyentes aporten.[34] Entendemos que debe aprovecharse estas disposiciones para actualizar los planos del Catastro Multifinalitario y para promover su integración al Registro de la Propiedad Inmobiliaria.
Al presente el catastro de Puerto Rico no resulta ser confiable. Su finalidad se limita a identificar inmuebles para comenzar el cobro de contribuciones. Por ello, el sistema motiva a que se creen rápidamente nuevas identificaciones para las fincas, aún a base de la información limitada que pueda estar disponible, aún sin corroboración de los aspectos legales, de modo que puedan salir al cobro las facturas de contribución sobre inmueble. Tenemos muchas experiencias de errores en los nombres, en las cabidas, en los valores de los inmuebles en los datos del catastro en CRIM. Además, entendemos que el trámite descansa muy poco o nada en lo que pueda surgir del Registro de la Propiedad o aún de documentos y escrituras públicas otorgadas ante los notarios. Entendemos que no existe un sistema de interconexión ni de intercambio formal de datos entre las dos instituciones.
Por ello, los esfuerzos por incorporar el número de catastro en los documentos notariales y en las inscripciones registrales, según expresados en las leyes antes detalladas, resulta de muy poca utilidad. En el mejor de los casos, permitirá una contra-referencia a los datos que puedan surgir del catastro o del registro, que se podrán consultar mediante un enlaces electrónicos. Sin embargo, la poca confiabilidad que existe impide que los datos que surjan del catastro puedan utilizarse para complementar y mucho menos para sustituir la descripción legal que se contenga en las escrituras y documentos públicos ante notario.
Conclusiones y Recomendaciones
En Puerto Rico no existe al presente una efectiva coordinación entre el catastro y el Registro Inmobiliario.
De lo discutido resulta obvio que se mejoraría la confianza del tráfico económico y la seguridad jurídica en el país si se mejorara la identificación de los inmuebles en las transacciones y si se publicara esta identificación en forma precisa, accesible y confiable.
Resulta beneficiosa la integración del catastro con el Registro, permitiendo que los avances de la tecnología en cuanto a los métodos de identificación de los inmuebles se incorporen a los sistemas de publicidad y protección de los derechos sobre los inmuebles, como la que permiten los Registros Públicos de la Propiedad Inmobiliaria.
Existe una tendencia mundial hacia esta integración y coordinación entre los catastros y los Registros Públicos de la Propiedad Inmobiliaria.
En Puerto Rico han surgido algunas iniciativas para mejorar los catastros, para crear un catastro multifinalitario y para requerir a los Notarios y al Registro de la Propiedad Inmobiliaria a incluir información catastral. Sin embargo, estas iniciativas han sido “tímidas” y no se han implantado efectivamente.
El Gobierno de Puerto Rico debe establecer una política pública clara a favor de la integración entre los catastros y registros. Las experiencias en el mundo corroboran que estos esfuerzos son auto-financiables y que resultan en una mejoría en los beneficios que se brindan al ciudadano, en la seguridad jurídica y el ambiente de desarrollo económico y social. Debe trazarse una ruta hacia el logro de esta integración.
Los Notarios y los Registradores debemos participar en las actividades locales e internacionales para recibir información actualizada sobre los desarrollos en estos temas y para beneficiarnos de las experiencias de otros países.
Bibliografía
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Artículo 257, Ley del Registro de la Propiedad Inmobiliaria del Estado Libre Asociado de Puerto Rico Ley 210 de 2015, 30 LPRA § 6422 (2015).
Artículo 23, Ley del Registro de la Propiedad Inmobiliaria del Estado Libre Asociado de Puerto Rico Ley 210 de 2015, 30 LPRA § 6038 (2015).
Artículo 185, Ley del Registro de la Propiedad Inmobiliaria del Estado Libre Asociado de Puerto Rico Ley 210 de 2015, 30 LPRA § 6291 (2015).
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P. de la S. 857 de 6 de marzo de 2018, 3ra Ses. Ord., 18va Asam. Leg.
[1] Juan Israel García Cruz, La Dualidad del Registro — Catastro en España y Su Problemática Coordinación Tras la Reforma Legal De 2015: ¿Pasos Hacia Una Base Gráfica Unificada?, Boletín de la Asociación de Geógrafos Españoles, 79, 2488, 1–22.
[2] Juan Israel García Cruz, supra, en la página 4.
[3] Ley del Catastro de Puerto Rico, Ley Núm. 235 de 30 de agosto de 2000, art. 2, 21 LPRA § 5131 (f) (2000).
[4] “Georreferenciar una finca es una técnica que permite ubicar en el espacio de manera unívoca dicha finca; es decir, le confiere una localización geográfica única, definida por unas coordenadas en un sistema de coordenadas determinado. Hay que resaltar que esto es muy importante, ya que, dichas coordenadas permiten en cualquier momento volver a marcar en el terreno los límites de la finca 22.” Jacobo Fenech Ramos, Utilización de medios electrónicos para la descripción de los inmuebles, 761 Revista Crítica de Derecho Inmobiliario, 1291, 1301 (2018).
[5] En mi práctica Notarial tengo experiencias en las que esta falta de coordinación ha resultado en varias controversias. Durante el trámite de un pleito de colindancias, una de las partes motivó que CRIM cambiara su mapa catastral moviendo la ubicación de una colindancia. Esto lo logró sin corroboración técnica oficial sobe el terreno, ni corroboración con el Registro de la Propiedad, ni con intervención del Tribunal. La nueva hoja resultante del plano catastral se pretendió presentar como evidencia de la ubicación correcta de la colindancia en controversia.
[6] Artículo 2, Ley Notarial de Puerto Rico, Ley Núm. 75 de 2 de julio de 1987, 4 LPRA § 2002 (1987).
[7] Artículo 56, Ley Notarial de Puerto Rico, Ley 75 de 2 de julio de 1987, 4 LPRA § 2091 (1987).
[8] Artículo 1172, Código Civil de Puerto Rico, 31 L.P.R.A. § 3273 (1930).
[9] Artículos 1 y sigs., Ley del Registro de la Propiedad Inmobiliaria del Estado Libre Asociado de Puerto Rico, Ley 210 de 8 de diciembre de 2015, 30 LPRA §§.6001.
[10] En Puerto Rico, los únicos derechos que requieren la formalidad de la inscripción para su existencia son el régimen de propiedad horizontal, el derecho real de hipoteca y el derecho de superficie.
[11] Art. 34, Ley del Registro de la Propiedad Inmobiliaria del Estado Libre Asociado de Puerto Rico, Ley 210 de 2015, 30 LPRA § 6049 (2015).
[12] Para un resumen de los principios vigentes en Puerto Rico hasta el 2015, ver: Dennis Martínez Irizarry Los Principios Hipotecarios bajo la Nueva Legislación en Puerto Rico, Revista Jurídica UPR, Volumen L, No 3-4, Pagina 195 y siguientes (1981).
[13] Arce vs. Caribbean Home Construction, Corp., 108 DPR 225 (1978), en la página 257. Ver también el caso de Condominio Parkside vs. MG y C, 128 DPR 538 (1991).
[14] Jacobo Fenech Ramos, Utilización de medios electrónicos para la descripción de los inmuebles, Núm. 761 Revista Crítica de Derecho Inmobiliario, 1296 (2018).
[15] Jacobo Fenech Ramos, supra, en la página 1298.
[16] Carta de la Organizacion de los estados Americanos, según reformada, que aparece publicada en http://www.oas.org/es/sla/ddi/docs/tratados_multilaterales_interamericanos_A-41_carta_OEA.pdf
[17] Portal de la Organización de Estados Americanos , Departamento para la Gestión Publica Efectiva, Proyectos de Catastro, http://portal.oas.org/Portal/Sector/SAP/DepartamentoparalaGesti%C3%B3nP%C3%BAblicaEfectiva/NPA/MuNetCatastro/OASCadastreProjects/tabid/1821/Default.aspx
[18] Red Interamericana de Catastro y Registro de la Propiedad, 2 da Reunión Anual de la Red Interamericana de Catastro y Registro de la Propiedad, Recuperado: http://portal.oas.org/LinkClick.aspx?fileticket=qOcpK2Xm608%3d&tabid=1821
[19] Estos procesos se encuentran acordes con los “Objetivos de Desarrollo Sostenible” de la Agenda 2030 adoptados mediante Resolución aprobada el 1 de septiembre de 2015 por la Asamblea General de la Organización de las Naciones Unidas (ONU), 69/315. Estos fueron adoptados además por la Conferencia de Ministros de Justicia Iberoamericano en su reunión en Antigua, Guatemala, enero 2016, en la que se resaltó la función del Notario como parte de la consecución de la meta 16 sobre “Paz, Justicia e Instituciones Sólidas”.
[20] Ley Núm. 80 de 30 de Agosto de 1991, según enmendada, 21 L.P.R.A. §§ 5801 (1991).
[21] Articulo 4(a) de la Ley Núm. 80 de 30 de agosto de 1991, supra, 21 L.P.R.A. §§ 5803 (1991).
[22] Articulo 7(g) de la Ley 80 de 1991, supra, 21 L.P.R.A. § 5806 (1991).
[23] Articulo 13 de la Ley 80 de 1991, supra, 21 L.P.R.A. § 5812 (1991).
[24] Ley 235 del 30 de Agosto de 2000, “Ley sobre el Catastro Multifinalitario y Multidisciplinario de Puerto Rico”, según enmendada por la Ley 184 del 10 de noviembre de 2014, “Ley del Sistema de Información Geoespacial del Estado Libre Asociado de Puerto Rico”, 21 LPRA sec. 5131. La “Instrucción General #12: Advertencias aplicables a negocios jurídicos sobre la transferencia de dominio de bienes inmuebles y otros negocios jurídicos relacionados” (2016), en su inciso G, expresa la necesidad de advertir a las partes sobre la necesidad de cumplir con el requisito de planos para el registro Multifinalitario.
[25] Artículo 4 de la Ley 235, supra, 21 LPRA § 5133 (2000).
[26] Artículo 11 de la Ley 235, supra, 21 LPRA §5140 (2000).
[27] Ver Ley 250 de 4 de septiembre de 2004 y la Instrucciones Generales a los Notarios y Notarias de Puerto Rico, #14 emitida por la Oficina de Inspección de Notarias en 2016.
[28] Ley 100 de 1 de junio de 2012, que añade un inciso (i) al Artículo 15 de la Ley Número 75 de 2 de julio de 1987, según enmendada, 4 LPRA§ 2033 que dispone: “ En toda escritura pública de un negocio jurídico sobre un bien inmueble, el notario deberá incluir el número de catastro que el Centro de Recaudación de Ingresos Municipales le haya asignado al inmueble, el cual le será provisto por las partes al notario. En aquellos casos en los cuales el número de catastro sea desconocido o aún no haya sido asignado, el notario así lo hará constar en la escritura.”
[29] Artículo 257, Ley del Registro de la Propiedad Inmobiliaria del Estado Libre Asociado de Puerto Rico Ley 210 de 2015, 30 LPRA § 6422 (2015).
[30] Artículo 23 de la Ley 210 de 2015, supra.
[31] Artículo 185 de la Ley 210 de 2015, supra.
[32] Artículo 11, Ley Notarial de Puerto Rico, Ley Núm. 75 de 2 de julio de 1987, según enmendada, 4 LPRA § 2022 (1987).
[33] P. de la S. 857 de 6 de marzo de 2018, 3ra Ses. Ord., 18va Asam. Leg.
[34] No vemos que se atienda el total desfase que existe al presente en cuanto a los valores de los inmuebles que utiliza CRIM, que aún datan al 1957, fecha de la última tasación general de Puerto Rico. Entiendo que la valoración que arroje la tasación tendrá que ser ´ajustada” a los valores de esa fecha para evitar un planteamiento de violación a “igual protección de las Leyes”.